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 发布时间:2021-05-05 14:16:50

李丽平 张彬 环境产品与服务合作是亚太经合组织(APEC)最早开展的合作领域之一。APEC环境产品与服务合作成果丰硕,对促进世界贸易组织(WTO)贸易与环境谈判发挥了重要作用,对促进亚太区域绿色增长、可持续发展及应对气候变化有直接和积极贡献。APEC环境产品与服务合作特点 APEC在20世纪90年代成立之初就开始了环境产品与服务合作,大致经历了倡议初步提出期、倡议实践期、密集出台期3个阶段。与其他国际机构或APEC其他领域相比,APEC开展环境产品及服务合作的特点主要有: 一是APEC环境产品与服务合作作为长期战略性合作,发挥了重要作用。APEC环境产品清单已经或将要对推动WTO贸易与环境谈判发挥重大作用。

《APEC环境产品与服务工作计划》表明,APEC环境产品与服务合作并非权宜之计,而是长期战略。历年领导人宣言和部长声明都将环境产品与服务合作,作为亚太地区实现绿色增长和可持续发展的重要途径。二是APEC开展环境产品与服务合作内容丰富,涉及面广。从《APEC环境产品与服务工作计划》看,合作领域包括研发、供给、贸易、需求等4个方面。从环境产品与服务主体看,既包括供给方,也包括需求方。从环境产品与服务本身的生命周期看,既包括了供给等生产环节,也包括了贸易等流通环节,还包括了需求等消费环节。三是APEC开展环境产品与服务合作形式多样,代表广泛,既有高层对话,也有具体政策发布、能力建设、产业博览和研究项目。

四是APEC的54个6位税号环境产品清单,受到高层和国际社会广泛关注。2012年,俄罗斯总统普京在会后的新闻发布会上称,此次会议的突出成果之一是就环境产品清单达成重要共识。美国国务院国际信息局(IIP)《美国参考》称,APEC的21个成员经济体就削减环境产品的关税达成了一项具有历史意义的协定。我国是最早参与APEC环境产品与服务事务,并积极开展环境产品与服务合作的成员之一。我国在参与APEC环境产品与服务合作的过程中发挥了重要作用。其中,2012年通过的环境产品清单里有54%的产品是中国提出来的。在即将召开的APEC会议上,我国应进一步推动APEC环境产品与服务合作,在环境治理和经济合作方面发挥更大的作用。

推动环境产品与服务合作原因 近几年,APEC积极推动环境产品与服务合作、环境产品与服务贸易自由化的步伐明显加快。其原因既与国际背景、环境产品与服务本身的性质有密切关系,也是发达成员利益导向及各方相互妥协的结果。首先,全球环境恶化、绿化贸易的呼声增强等国际形势,使APEC加强环境产品与服务合作成为必然。近年来,全球环境污染日益加剧,环境问题逐渐渗入到国际政治、经济、贸易等相关领域,并成为重点议题。这在一定程度上促成了APEC于1994年召开环境及可持续发展部长会议,以及之后提出的环境产品清单、环境产品和服务合作等问题。2008年金融危机的暴发和蔓延,引发了人们对于实体经济创新与增长乏力、经济结构深层次问题及改革调整必要性的关注和思考。

这些都不可避免地反映到APEC进程和领导人宣言中。因此,APEC领导人宣言提出,不应重蹈常规增长和常规贸易的老路,要实现绿色增长。环境产品与服务合作等问题作为实现可持续发展的重要途径,提到了新的高度。这些背景和形势的综合作用与影响,使得APEC积极推动环境产品与服务合作成为必然。其次,环境产品与服务本身的性质和定义边界不清,为APEC谈判提供了空间。环境问题具有明显的负外部性特征,从这种意义上讲,作为治理环境污染和解决环境问题的环境产品与服务,是一种公共产品和服务,为解决全球和区域环境问题,需要国际社会携起手来共同努力。环境产品和服务的另一种特性是动态性,随着技术的不断发展和环境标准的日益严格,今天治理污染的环境产品和技术,明天可能就是污染的产品和技术;环境产品和服务是为治理环境问题服务的,而环境问题又是在不断变化的。

如治理汞污染的产品和服务以前可能是没有的,是随着汞污染的治理而产生的。另外,相比较其他产业,环境产品和服务的定义、边界和范围一直不清晰、不明确,不同机构有不同定义和分类。这样,既为各自争取利益获得了机会,也为谈判提供了空间。第三,推动APEC环境产品与服务合作是发达成员贸易利益的集中体现。在全球环境问题与国际政治、经济、文化等紧密联系的背景下,解决全球环境问题的出发点往往包含了国家外交、贸易、产业等综合利益。推动APEC环境产品与服务合作,既站在道德制高点,又是其贸易利益的反映和体现。一方面,降低环境产品关税,消除环境产品和服务非关税壁垒,有利于发达成员促进其新的贸易出口增长点,增加竞争优势。

从APEC的54个6位税号环境产品清单贸易计算,2011年美国有270亿美元环境产品出口到其他APEC经济体,其中12亿美元将受益于此清单关税降低。另一方面,发达经济体与发展中经济体开展环境产品与服务合作的成本差异较大。从成员经济体对54个税号产品征收的平均最惠国关税来看,发达经济体平均税率为1.67%,而发展中经济体平均税率为3.07%,几乎为发达经济体的两倍。可见,推动环境产品与服务合作的本质是发达成员巨大的经济贸易利益。第四,APEC开展环境产品与服务合作、达成环境产品清单是各经济体博弈妥协的结果。尽管2012年APEC贸易与投资委员会的每次高官会及相关会议,都将环境产品与服务作为主要议题讨论,但第二次高官会仍然没有达成一致的迹象,很多成员强烈反对。

为此,贸易与投资委员会决定在墨西哥城额外增加一次环境产品专门研讨会,讨论这一议题。即使这样,直到2012年9月初领导人峰会之前的技术措施会上,印度尼西亚仍然只同意6个6位税号产品,直到贸易部长会讨论时也只勉强讨论25个6位税号产品。印尼后来之所以同意了54个6位税号的环境产品清单,各经济体达成了交易,主要原因是美国保证给予其未提炼棕榈油(CPO)贸易出口便利,减少贸易壁垒。而之前,美国环保局以印尼出口的未提炼棕榈油不符合其规定的碳排放标准为由,将其列入进口黑名单。可以说,APEC环境产品清单的达成是发达成员和发展中成员在环境产品问题上相互博弈的结果。APEC环境产品与服务合作发展趋势 未来,APEC环境产品与服务合作将进一步深化,但仍然面临很多实际问题。

一是APEC环境产品与服务合作仍将继续并进一步深化。首先,全球环境污染恶化趋势仍将持续,实施绿色增长战略仍是各国的根本选择,环境治理的力度将进一步加大,环境产品和服务的需求将持续增加。其次,发达成员仍然会将推动环境产品与服务贸易作为新的贸易增长点和争夺全球竞争力的途径。第三,APEC的宗旨是推动全球贸易自由化,促进APEC成员间贸易、投资和技术领域的合作。2014年,WTO的14个成员发动了一项环境产品协定的诸边谈判,此谈判将以APEC环境产品清单为基础,进一步探讨将更多产品纳入到清单之中并惠及更多的国家和地区。二是环境产品的多用途问题、全生命周期评估等问题短时间内难以解决。

尽管APEC提出了环境产品清单,但是,这一清单如何降税仍存在一些争议,面临的技术问题主要是环境产品多用途和全生命周期评估问题。APEC此次达成的环境产品清单上列出的产品,尽管都具有环境用途,但是某些产品的其他应用同样非常重要甚至更广泛。如果考虑此因素,那么,海关监管和实施部门如何鉴别哪些是环境用途、哪些是非环境用途,也是一个难题。三是平衡环境产品与服务合作,加大环境服务合作。目前,环境产品的贸易自由化已经在APEC框架下得到了实质性推进,特别是2012年APEC提出了环境产品清单,而且有明确的降税目标,但环境服务合作仍然没有明确的内容。不过,环境服务的自由化在下一阶段将被提上议事日程。

理由如下:从本质或属性上讲,环境产品与环境服务就如共同体,是不能分割和独立存在的,环境产品的使用离不开环境服务,环境服务的实现也需要环境产品的支撑;在APEC加强环境产品与服务的宣言或声明,也基本都是在一起的;一些经济体已经注意到此问题,进行了相关探索并开始行动,如日本、美国、俄罗斯等国已经提出了关于加强环境服务的提案。四是借助亚太自贸协定(FTAAP)谈判,进一步推动环境产品与服务贸易自由化。为整合亚太地区经济发展,进一步促进亚太地区贸易自由化,APEC由论坛性质向前迈进到自由贸易协定的呼声越来越高,亚太自贸协定谈判很快将会提上议事日程。借助环境产品和服务贸易自由化推动亚太地区绿色增长,一直是APEC的一个重要目标,因此,在启动亚太自贸协定谈判后,更进一步降低环境产品与服务贸易的关税和非关税壁垒,推动环境产品与服务贸易自由化,使得亚太地区以更加低廉的成本使用更加先进和便利的环境产品与服务,很可能成为亚太自贸协定谈判的一项重要议题。

推动APEC环境产品与服务合作对策 开展APEC环境产品合作既是各经济体共识,也符合我国环境污染治理、贸易发展等各方面利益。因此,中国应采取措施积极推动和深化APEC环境产品与服务合作,特别是在今年,我国作为APEC主办方,应发挥更大的建设性作用。第一,积极主导当前及未来的APEC环境产品与服务谈判。近几年,APEC环境产品与服务一直是APEC的重要成果和亮点。2013年,印尼在继承的基础上又有所突破,提出合作中采取公私合营等具体措施手段。2014年,我国举办APEC系列会议,当前及未来APEC环境产品与服务议题不能停滞不前,我国不仅不能削弱环境产品与服务合作,而且要有突破、出成果。

在领导人宣言和部长声明中,既要有环境产品和服务的内容,也要有亮点,如增加制定APEC环境产品和服务技术扩散行动计划倡议等内容;在相关谈判中,积极主动提出关于环境产品与服务合作的具体提案,引导甚至主导谈判,大力宣传我国生态文明建设等理念;积极组织开展环境产品与服务能力建设活动,包括开展环境产品清单研讨会和培训。第二,尽快落实APEC的54个6位税号环境产品清单降税义务。我国已经承诺在2015年之前将54个6位税号产品降税,作为负责任的大国,我国必将履行承诺。一要明确对哪些产品降税。建议在APEC环境产品清单基础上,对税则产品进行研究和分析,结合《产排污系数手册》,将一些明显不具备环境用途的和对环境有损害的产品从降税清单中剔除。

APEC环境产品清单仅列出了54种6位税号环境产品,而每一个6位税号下面都对应着多个8位税号产品,但有排除项,哪些产品可以被列为排除项需要深入研究。二要制定环境产品清单降税义务的具体实施方案,明确相关机构的具体职责,哪些部门制定环境产品的原则、标准,海关如何监管等问题。第三,以外促内,推动将APEC环境产品与服务规定反映到国内政策中。只有将APEC环境产品与服务合作落到实处,才能真正发挥作用。要与国际接轨,规范用语,将“节能环保产品”、“环保产品”改为“环境产品”。积极借鉴APEC环境产品清单,制定中国环境产品和服务清单,或确定环境产品和服务的相关范围。将APEC环境产品清单应用到中国绿色政府采购政策中,即以APEC环境产品清单为基础列入绿色政府采购清单。

将APEC环境产品清单应用到环保产业政策实施中,对APEC环境产品清单产品实施税收等政策优惠,使扶持环保产业优惠政策真正落地。作者单位:环境保护部环境与经济政策研究中心。

问题 单位 武汉

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